Mobilfunk einfach erklärt: Warum und wie werden die Mobilfunk-Frequenzen vergeben?
Frequenznutzungsrechte sind die Grundlage für den Betrieb von Mobilfunknetzen in Deutschland. In Zuge der Novelle des Telekommunikationsgesetzes wurde in 2021 die bisherige Vorprägung zu Gunsten der Versteigerung abgeschafft – das Mobilfunkspektrum kann nun auch im Wege der Ausschreibung oder über eine Verlängerung bereits zuvor bestehender Nutzungsrechte dem Markt zur Verfügung gestellt werden. Die Bundesnetzagentur bereitet derzeit ein Verfahren vor, um 2025 endende Frequenzen erneut bereitzustellen. Was es damit auf sich hat und warum es überhaupt Vergabeverfahren gibt, möchten wir hier erklären.
Es war im Jahr 2000, als die Vergabe von Mobilfunk-Frequenzen hierzulande das erste Mal für größere öffentliche Aufmerksamkeit gesorgt hat. Damals wurden die UMTS-Lizenzen für die dritte Mobilfunkgeneration (3G) versteigert und die sechs Netzbetreiber, die den Zuschlag erhielten, bescherten dem deutschen Staat einen unerwarteten Geldregen in Höhe von fast 51 Milliarden Euro, weil sie sich ein großes Geschäft mit dem aufkommenden mobilen Internet versprachen – aufgrund der enormen Frequenzkosten konnten sich letztlich aber nur vier Unternehmen dann auch noch den Ausbau eines eigenen Mobilfunknetzes leisten. Seitdem folgten einige weitere Versteigerungen: 2010 die Frequenzen für die LTE-Lizenzen vergeben (im Bereich von 800 MHz), 2015 ging es unter anderem um weiteres Spektrum für die Versorgung ländlicher Räume (700 MHz) und 2019 um die Frequenzen für den 5G-Ausbau (mit Frequenzblöcken im Bereich von 3,4 bis 3,7 GHz sowie die auslaufenden UMTS-Frequenzen bei 2 GHz).
Warum die Bundesnetzagentur Frequenzen vergibt
Für die Vergabe der Frequenzen und die Genehmigung der Funklizenzen ist in Deutschland die Bundesnetzagentur zuständig. Als zentrale Infrastrukturbehörde soll sie dafür sorgen, dass es einen fairen Wettbewerb auf den Märkten für Energie, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen gibt, der einen Ausbau der Netze ermöglicht und zugleich den Verbrauchern zugutekommt. Da es im Bereich des Mobilfunks nur ein begrenztes Spektrum an verfügbaren Frequenzen gibt, möchte der Staat sicherstellen, dass die vorhandenen Frequenzen bestmöglich genutzt und die entsprechenden Funknetze auch in der Fläche ausgebaut werden. Deshalb organisiert die Bundesnetzagentur gemäß rechtlicher Vorgaben objektive, transparente und diskriminierungsfreie Vergabeverfahren.
„Die Möglichkeit der Nutzung dieser Frequenzen kann daher nicht allein dem freien Spiel der Kräfte auf dem Markt überlassen werden. Erforderlich ist eine vorausschauende, diskriminierungsfreie und proaktive Frequenzregulierung.“ (die Bundesnetzagentur über die Frequenzregulierung)
Die Bereitstellung der Frequenzen wir dabei in der Regel an bestimmte Auflagen geknüpft, deren Einhaltung nach einer gewissen Zeit von der Bundesnetzagentur überprüft wird. So sollten zum Beispiel die Mobilfunkbetreiber, die im Jahr 2015 Frequenzen ersteigert hatten, bis 2020 bundesweit 98 Prozent der Haushalte und je Bundesland 97 Prozent der Haushalte mit einer Mindestdatenrate von 50 MBit/s pro Antennensektor versorgt haben.
Optionen jenseits der Versteigerung
Bisher liefen die Frequenzvergaben für die öffentlichen Mobilfunknetze wie erwähnt in Form von Auktionen ab, weil jeweils mehr Frequenzen nachgefragt wurden, als verfügbar waren. Bereits zeitlich weit im Vorfeld der Versteigerung wurden zunächst im Rahmen des sogenannten Bedarfsermittlungsverfahrens die Frequenzbedarfe der Unternehmen ermittelt. Anschließend konnten die „interessierten Kreise“ und Unternehmen Stellung zu den Vergabebedingungen und Auktionsregeln nehmen, bevor die Präsidentenkammer der Bundesnetzagentur unter Berücksichtigung der frequenzregulatorischen und breitbandpolitischen Ziele über das endgültige Verfahren entschied. 2019 erfolgte die Vergabe „in Form einer offenen aufsteigenden simultanen Mehrrundenauktion“, die allein bereits drei Monate dauerte und nach 497 Runden sowie einem Gesamtergebnis von 6,5 Milliarden Euro beendet war.
Nachdem bereits im Anschluss an diese letzte Versteigerung eine Debatte über alternative Vergabemodelle stattfand, ist der Modus der Frequenzvergabe nun erneut Thema. So setzen sich besonders die großen Mobilfunkanbieter – unter anderem auch Telefónica Deutschland – seit längerem dafür ein, die Frequenznutzungsrechte nicht mehr per Versteigerung zu vergeben, weil die hohen Kosten der Auktion das Investitionsbudget für den anschließenden Ausbau der Netze mindert.
Warum wird jetzt erneut über die Frequenzvergabe diskutiert?
Mit Blick auf die Ende 2025 auslaufenden Nutzungsrechte für die Frequenzbereiche bei 800 MHz, 1,8 und 2,6 GHz findet momentan bereits eine erste Ermittlung der prognostizierten Bedarfe durch die Unternehmen statt. Große Konkurrenz zeichnet sich besonders beim „Low Band“ im niedrigen 800 Megahertz-Bereich ab, da diese Frequenzen für die Flächenversorgung wichtig sind. Aufgrund der physikalischen Ausbreitungseigenschaften dieser „Flächenfrequenzen“ können Mobilfunkantennen mit diesem Spektrum sehr weit funken. Schon heute ist das 800 MHz-Spektrum daher das Rückgrat für die Versorgung ländlicher Gebiete mit hochleistungsfähigen LTE-Netzen. Würde einer der bisherigen Betreiber eines flächendeckenden LTE-Netzes seine Nutzungsrechte für das 800 MHz Spektrum verlieren, so hätte dies negative Auswirkungen auf den Betrieb seines bisherigen Netzes – die Versorgung würden sich für Millionen von Mobilfunknutzern in Deutschland verschlechtern. Die zentrale Bedeutung dieses Spektrums für die Mobilfunkversorgung der Bevölkerung wurde deshalb bisher auch von der Bundesnetzagentur offen ausgesprochen. Der Chef der Bundesnetzagentur Jochen Homann erklärte Ende 2021, er könne sich vorstellen,
„die Frequenzen kurzfristig und bedingt zu verlängern und zu einem späteren Zeitpunkt in einem Vergabeverfahren mit weiteren Flächenfrequenzen bereitzustellen“.
Damit könnten sich auch die Monopolkommission und das Wirtschaftsforschungsinstitut ZEW anfreunden. Aus der Politik gibt es ebenfalls Stimmen, die für eine Verschiebung plädieren. Der Vorteil einer solchen Frequenzverlängerung wäre, dass voraussichtlich ab 2030 weitere Flächenfrequenzen zur Verfügung stehen werden. So könnte sichergestellt werden, dass perspektivisch alle interessierten Mobilfunknetzbetreiber ausreichend Zugang zu Flächenfrequenzen haben können und bis dahin die bestehende Versorgung sichergestellt wird. Wie es bei dem Vergabeverfahren nun weitergeht skizziert die Bundesnetzagentur in ihren Orientierungspunkten, welche die Behörde im Januar 2022 zur Konsultation veröffentlicht hat. Eine endgültige Entscheidung der Bundesnetzagentur über das Vorgehen zu den 2025 frei werdenden Frequenzblöcke wird derweil erst für 2023 erwartet.
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